Do třetice všeho (ne)dobrého. Další pokus o reformu bydlení byl opět marný (rok 2014)

Vládě byl v říjnu 2014 předán komplexní materiál o 27 stránkách s konkrétními návrhy právních úprav v příloze. Ale pohnout s ministerstvem pro místní rozvoj bylo opět nemožné. Kromě prázdných diskusí žádný výsledek nepřišel.

Jsem si vědom, že pro většinu čtenářů se téma neustále opakuje. Ale to je právě cíl, který sleduji. Důkaz o tom, že různá odborná sdružení atakovala politiky a vládu trvale a bez přestávky. Hledám odpovědi na otázky proč dodnes ministři ignorují situaci v dostupnosti a ceně bydlení a pokud něco navrhují, tak je to velice pochybné a okrajové řešení. Tedy dnes díl čtvrtý.

STUDIJNÍ A PRACOVNÍ PODKLAD

ÚPRAVY A DOPLNĚNÍ

KONCEPCE BYTOVÉ POLITIKY ČR DO ROKU 2020

(originál materiálu z roku 2014 obsahuje 27 stran, tedy použijeme jen stručnou rekapitulaci)

          Koncepce bytové politiky ČR do roku 2020 byla, na rozdíl od předchozích koncepčních materiálů, zejména Koncepce bytové politiky v letech 2005 až 2010, zpracována na základě zadání MMR externí firmou KPMG ve spolupráci s odbornou veřejností. K její analytické části není třeba podstatných připomínek s výjimkou určitých částí bodu „Kde lze spatřovat největší problematické oblasti bydlení a bytové politiky v ČR“.

     Koncepci lze možná vytknout, že vycházela v některých částech přece jen příliš z akademicko- teoretického prostředí obecných či národohospodářských ekonomických analýz a nedostatečně zohledňovala vývoj a zkušenosti mnohých zemí Evropské unie zejména v oblasti sociálního bydlení. Možné je ji nazvat nesprávnou zejména tam, kde analyzuje možnosti zapojení soukromých financí do poskytování sociálního bydlení, kdy konstatuje, že soukromé finance přinesou potřebný akcent na efektivitu ve všech oblastech bytové politiky. Ač správně zmiňuje funkci bytového trhu a situací při jeho nevyrovnanosti v lokalitách, důsledky vyšší/nižší nabídky versus poptávky, zahraniční zkušenosti, které lze shrnout do proklamace, že v sociálním bydlení si též najde trh svoje místo, ale že ten model bude drahý a nedůstojný a že je lepší se touto cestou nevydávat, jsou dnes u nás potvrzeny naší praxí. Role státu, jeho regulativní úlohy v oblasti sociálního bydlení byla formulována nedostatečně a trh, který v této oblasti bez regulace fungovat nemá, byl do systému akceptován a způsobil, že cena v tzv. ubytovnách není dána co do výše ničím jiným než součtem částek, které je stát ochoten poskytovatelům vyplatit. Jasně to dokazují údaje MPSV o růstu těchto vyplacených sociálních dávek v posledních letech.

     Opomíná se další deformace. Koncepce v roce 2005 vycházela z vize postupné deregulace nájemného a byla ve dvou krocích – novelou předcházejícího a účinností nového občanského zákoníku v jeho úpravě formulována jako výsledek procesu sjednávání nájemného v místě a čase obvyklého dohodou pronajímatele a nájemce při dodržení určitých parametrů výše jeho změny pod dohledem soudu, které mohou na návrh některé ze stran výši nájemného určit a spor o jeho výši rozhodnout. Tím skončilo období, kdy náklady regulace nesli soukromí a veřejní poskytovatelé a vytvářela se tak nerovnost na trhu. Regulace skončila, avšak náklady osob s nižšími příjmy na bydlení se stávají hraničními což se odrazilo v tom, že podpora potřebných skupin se od poskytovatelů správně přesunula na stát a veřejný sektor, který má potřebný mandát jak k revizi právní úpravy tak k v zásadě politického rozhodnutí zda a v jaké míře bude těmto osobám poskytovat podporu v bytové nouzi.

     Ale nejen proto se objem vyplácených prostředků sociálního systému zásadně navyšuje. Je to důsledek nefunkčního či špatně nastaveného systému.

     V podstatě jde o to, aby vznikla efektivní forma zapojení finančních prostředků privátních s rozumnou a tržně konformní pomocí státu tak, aby bylo v dosahu získat rozumné bydlení formou neziskovou kde podstatnou část nákladů na pořízení a provoz zaplatí občan, a poskytovatel bude hospodařit na základě efektivity a nákladového nájemného bez ztráty a jen s přiměřeným ziskem.

     Současně je třeba v poměrně krátkém čase provést revizi podmínek poskytování bydlení pro ty skupiny obyvatel, které krátkodobě či střednědobě nejsou schopni nést náklady důstojného ubytování a současně zabránit jejich vyčleňování na okraj společnosti. To vše s vědomím dvacetiletého zpoždění takových kroků a také se znalostí, že jakýkoliv model, zákon či komplex opatření bude neblahou situaci v sociálním bydlení měnit postupně v poměrně dlouhém čase.

     V neposlední řadě je třeba citlivě, avšak jednoznačně zabránit nežádoucím situacím, kdy občané, kteří takovou pomoc vyžadují a objektivně potřebují, nejsou ochotni vykonávat kroky k tomu, aby získali přiměřené zaměstnání, dodržovali pravidla řádného soužití a dobrých mravů, nerušili svým chováním ostatní obyvatele. Nedobrá zkušenost od nevhodného chování k znečisťování okolí ubytoven pak působí proti tendenci začleňovat tyto skupiny do většinové společnosti.

     Možná motivace pak může existovat v mnohých formách například při svépomocné rekonstrukci zanedbaných objektů na sociální byty a podobně.

     Korekce cílů si vyžádá též analýzu programů s využitím praktických zkušeností Státního fondu rozvoje bydlení s možností revidovat či přinést nové nástroje poskytování podpor.

     Zcela zásadní je však možnost využít některých prostředků poskytovaných na sociální oblast ze zdrojů Evropské unie.  Pro adresně sociálně zaměřené projekty formou neziskových, nepodnikatelských aktivit nehrozí odepření notifikace takových programů Evropskou komisí.

     Právě pro potřebu velice citlivého a efektivního zpracování podpůrných programů je třeba otevřít diskusi, zda Státní fond rozvoje bydlení je ve stávající podobě včetně formy dohledu nad jeho činností tím nejlepším řešením a zda se nevrátit k myšlence specifické instituce v zahraničí často nazývané jako bytová banka, ovšem formou veřejnoprávní instituce.

     Je tedy možné i nadále pracovat s textem Koncepce bytové politiky ČR do roku 2020, avšak zaměřit pozornost na ty její části, které jsou buď z hlediska priorit této vlády odlišné, nebo je praxe ukázala chybnými.

     Pokud empirická východiska koncepce uváděla jako slabší místa m.j. nedostatek důležitých a nezávislých informací jako jsou například indexy cen bydlení, vývoj výše nájemného, mapy nájemného místně obvyklého apod., pak doporučujeme ověřit u Českého statistického úřadu, zda skutečně takové informace nemají či zda je mohou opatřit. Pro další práci jsou ale tato data nutná.

     Pokud jde o vychýlení podpor ve prospěch vlastnického bydlení (hypotéky, stavební spoření), které koncepce kritizovala, tak je třeba konstatovat, že posun k podpoře (též) nájemního či sociálního bydlení není dostatečný a neodpovídá potřebám.  Došlo pouze k omezení podpory stavebnímu spoření bez možných dalších korekcí jeho účelu a využití, nové principy zaměřené na sociální bydlení se neformulovaly a nerealizovaly.

     Nejsme v rozporu s proklamací, že dochází k zhoršení finanční dostupnosti bydlení pro velké části domácností. I když (podle aktuálních průzkumů v době zpracování) je většina bydlících občanů se svým standardem bydlení spokojena jde zejména o bydlící ve formě vlastnického či družstevního bydlení. Nejméně 30% populace však má problémy se získáním /udržením svého důstojného bydlení. A na tuto skupinu je třeba upřít pozornost. Pokud se příčina tohoto zhoršování spatřovala v době zpracování koncepce v roce 2010 v částečné (postupně se snižující) regulaci nájemného, došlo k podstatně vyššímu nárůstu veřejných výdajů v podobě příspěvků na bydlení. Tento logický důsledek dosavadní koncepce opomíjela.

     Koncepce dále správně uvádí, že existují oblasti řešení, která nesnesou odkladu, resp. jejich odkládání může způsobit škodu. Jde o důsledky stárnutí populace, dostupnost bydlení a schopnost obyvatel zajistit si bydlení vlastními silami. Avšak formulaci vizí státu v oblasti bydlení nedoprovázela opatření legislativního či ekonomického charakteru a potřebná stabilita. Ostatně nový občanský zákoník (NOZ) zasáhl nešetrně do všech oblastí vlastnického i nájemního či družstevního bydlení a většina změn nebyla důvodná, šlo akademické diskuse odtržené od praktických postupů přinášející jen nová rizika. To způsobuje, že jednou z priorit revize koncepce musí být revize NOZ a prováděcí legislativy ve spolupráci s Ministerstvem spravedlnosti, které je gestorem těchto prací.

      Je-li jednou z oblastí priorit dostupnost bydlení, pak je třeba přenést pozornost na skupiny obyvatel, které si své bydlení z objektivních důvodů nedokážou zajistit sami.

      Současně je třeba trvale monitorovat, zda poptávku po vlastnickém bydlení nedoprovází riziko ztráty schopnosti klientů hypotéčních bank hradit své závazky z úvěrů. Hypotéční „bubliny“ a jiné poruchy trhu přinesly nejen světovou ekonomickou krizi ale i kolaps takového úvěrování například ve Španělsku a jeho tamní příčiny nás nutí trvale zjišťovat, zda se náš trh k takové situaci neblíží.

     Za zcela chybné a nesprávné pak považujeme úvahy jakými cestami zvýšit dostupnost bydlení pro skupinu ohroženou sociálním vyloučením. Osoby se ztíženým přístupem k bydlení, ať je toto snížení schopnosti důsledkem jakékoliv objektivní příčiny, se stále více obracejí na obce. Těm však stát dosud nepřiřknul ani nové povinnosti v této oblasti, ani je nevybavil nástroji, aby tyto povinnosti unesly. Snaha o úspory za každou cenu se pak absurdně odrazila v razantním zvýšení částek vyplácených dávek těmto skupinám osob, kterým nezbylo než hledat pomoc na trhu u soukromých poskytovatelů přístřeší v tzv. ubytovnách. Ty jsou jen logickým důsledkem nečinnosti státu v této oblasti. Cena za ubytování v nich však není dána ekonomickými pravidly ani kvalitou poskytnutého ubytování, nýbrž hranicí částky, kterou je stát ochoten platit občanům v nouzi. Nešetrné radikální snížení této částky však může z ubytovaných vytvořit bezdomovce a přinést značné sociální bouře. Prfoto postupná změna systému a priorit musí být citlivá, uvážlivá s vědomím že jde o proces dlouhodobý. Od limitování výše podpor a technických požadavků k postupné substituci jiným modelem na neziskovém principu pod dohledem obce.

      Proto úvaha, že pouze vstup soukromého kapitálu přinese v oblasti sociálního bydlení úspory je nesprávná. Ostatně zahraniční zkušenosti ukazují, že v oblasti sociální tržní pravidla nefungují levně, pokud fungují vůbec.

     Pozornost rekonstrukcím a modernizacím odpovídá možnostem veřejných prostředků, ale zcela jsou ignorovány efekty multiplikační, které velice dobře byly vyčísleny v přílohách koncepce. Ty je třeba brát v úvahu při posuzování efektivity a návratnosti podpor. Bude třeba uvážit, zda projekt „Zelená úsporám“ Ministerstva životního prostředí je dostatečně harmonizovány s projekty Státního fondu rozvoje bydlení.

     Opomenuta zůstala i stabilita portfolia zdrojů financování. Nedaří se využití evropských zdrojů pro sociální oblast či energetické úspory. Zapojení privátních zdrojů (PPP, SVJ, družstva) nejsou dostatečně zpracovány, zcela mimo pozornost je sociální bytové družstvo, jehož úprava je již platná i účinná.

Termín „sociální bydlení“ je v České republice po roce 1989 chápán jako poměrně nový, diskuse nad ním se objevuje cca v posledních deseti letech. Přitom první zákon upravující tuto oblast formou obecně prospěšných společenstev bytových fungoval v našem teritoriu již od roku 1873[1]. Do doby než byly bývalé „státní byty“ v roce 1991 převedeny bezplatně do vlastnictví obcí se používal termín „státní bydlení“, vedle toho existoval sektor neziskový s ekonomickým nájemným, což byla bytová družstva s podporou výstavby podle speciálního zákona (Vyhláška 136/1985 Sb., o finanční, úvěrové a jiné pomoci bytové výstavbě). Tento „státní“ (dnes chápán jako veřejný) sektor po dlouhou dobu plnil částečně roli levného bydlení, avšak jeho hospodaření se postupně stávalo ztrátové a tak se ho obce zbavovaly. Příčina tkví v tom, že administrativně byla výše nájemného stanovena v 60 letech podle cenové úrovně té doby a jeho výše nebyla buď vůbec, nebo nedostatečně valorizována. Taktéž spory mezi MMR a MF v devadesátých letech jsou výstrahou a vedly k tomu, že nebyl přijat zákon o nájemném ani z dílny MMR ani MF které tvrdilo, že jde o „cenový předpis“ a kompetence jim přísluší.

Sektory státního (obecního) bydlení v podstatě zanikly, jen výjimečně si obce ponechaly nepočetný bytový fond pro své potřeby, nejen jako byty sociální. Obcím nebyla právním předpisem dána žádná odpovědnost za oblast sociální, ani nebylo dáno právo stanovovat si nájemné podle svých potřeb (například ve výši skutečných nákladů na provoz. Obecní bydlení není považováno za sociální sektor a také neexistují žádné právní předpisy pro jeho existenci a provoz.

Zcela výjimečně jsou zakládány nové typy neziskových společností, prakticky výhradně formou družstev.  Jakékoliv „místní bytové společnosti“, „obecní bytové společnosti“ nebo „společnosti řízené nájemníky“, na rozdíl od zahraničí, v ČR neexistují. Právní řád též nesvěřil žádné kompetence v této oblasti krajům, které však nesou důsledky absence levného bydlení velice silně.

Tak například dne 24. října 2012 (zdroj: CECODHAS) Evropská komise předložila návrh nařízení o Fondu pro evropské pomoci pro nejchudší osoby[2]. Ve snaze, aby použití fondu pružnější, a tím přizpůsobeny místním potřebám, Komise navrhuje, aby ustanovením pomoci mohly být pověřeny např. nevládní organizace podle pravidel určených členskými státy.

Předpokládá se financování fondu ve výši 2,5 miliardy euro a to v rámci politiky soudržnosti pro víceletého finančního rámce 2014-2020. Členské státy by měly financovat 15% nákladů ve svých národních programech, zbývajících 85% pochází z fondu. Komisař László Andor uvedl, že „doufá členské státy a Evropský parlament tento návrh přijmou rychle tak, že podpora bude dosažitelná lidem v nouzi bez prodlení“.

V porovnání se zahraničními modely lze sociální bydlení definovat takto:

„Sociální bydlení je nezbytnou součástí bytového trhu, která má splňovat potřeby bydlení poskytováním domů a bytů k pronájmu nebo prodeji za ceny dostupné těm, kteří nejsou schopni soutěžit na otevřeném trhu a tak získat vhodný byt a zajišťovat řádné spravování a údržbu bytového fondu. Zde nelze spoléhat na jeho vznik či regulaci tržními pravidly nýbrž je třeba právní úpravy určující odpovědnost za zajištění, konkrétních podmínek pro výstavbu, provoz, výši nájemného a kontrolu tohoto sektoru bránící jeho zneužívání, zajišťující dodržování pravidel vzájemného soužití a dalších podmínek stanovených zákonem.“

S ohledem na uvedené definice považujeme za součást „sociálního bydlení“ několik systémů v oblasti bydlení: 

a)      Neziskové formy výstavby a poskytování bydlení s rozumnou a dostupnou spoluúčastí osob poptávající bydlení – často formou neziskových (sociálních) bytových družstev či neziskových korporací (bytová asociace).

b)      Sociální bydlení pořízené přímo či nepřímo obcemi či speciálními firmami, případně dočasně poskytnuté v nájemním bytovém fondu na základě smlouvy. Podmínky musí být definované zákonem jako souhrn pravidel pro pomoc občanům v bytové nouzi dočasně či dlouhodobě včetně pravidel pro poskytování podpor, pomoci v hmotné (bytové) nouzi ale i zásad pro pravidla občanského soužití, péče o vzdělání a nerušení dobrých mravů v místě.

c)      Zásady pro přiznání dávek pomoci potřebným občanům (příspěvku na nájemné, pomoci v hmotné nouzi) s jasnou definicí příjmových stropů občanů či rodiny, dobou vyplácení podpor a další normy, které výplatu dávek podmiňují.

Tolik stručná rekapitulace materiálů předaných vládě v roce 2014. Výsledek? Možnosti vzniku právnických osob poskytující dostupné a sociální bydlení dodnes praxe nezná.